O Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade e da ilegalidade das normas constantes da alínea a), do n.º 1, e do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na parte em que exige a cidadãos portugueses bem como aos membros do seu agregado familiar o preenchimento de um período mínimo de um ano de residência legal em território nacional para poderem aceder ao rendimento social de inserção (RSI).

É de referir que na versão originária deste diploma não se impunha qualquer prazo de residência legal para quem quer que fosse que requeresse a prestação correspondente ao RSI.

Das alíneas a) e b), do n.º 1, do artigo 6º da Lei n.º 13/2003, na redação atual, resulta que o período mínimo de residência em território português é o mesmo (um ano) para os cidadãos portugueses e os cidadãos da União e diverso (três anos) para os imigrantes provenientes de países terceiros.

De acordo com o preâmbulo constante do referido Decreto-Lei, esta alteração do regime do RSI inseria-se numa política legislativa tendente a «(reavaliar) os regimes jurídicos das prestações do sistema de segurança social, quer do sistema previdencial quer do sistema de proteção social de cidadania, de forma a garantir que a proteção social seja efetivamente assegurada aos cidadãos mais carenciados sem colocar em causa a sustentabilidade financeira do sistema de segurança social» (Diário da República, 1.ª série – n.º 123 – 27 de junho de 2012, pág. 3270). Neste contexto, a revisão global daquele regime jurídico deveria reforçar «o caráter transitório e a natureza contratual da prestação, constitutiva de direitos e obrigações para os seus beneficiários, enquanto instrumento de inserção e coesão social» (ibidem).

É no entanto é silente quanto às razões que terão levado o legislador a introduzir esta específica alteração ao regime do RSI.

Tais razões, contudo, são explicadas pelo autor da norma na resposta que foi dada ao pedido do requerente. Aí se diz que, num quadro de redistribuição de recursos escassos, haveria que garantir que uma prestação com a natureza do RSI, que se destina a assegurar direitos essenciais por forma a prevenir e a erradicar situações de pobreza e exclusão com base na solidariedade de toda a comunidade (artigo 36.º da Lei de Bases da Segurança Social), só fosse concedida a quem com essa comunidade tivesse elos de ligação efetiva. A exigência de um período mínimo de residência em Portugal corresponderia, portanto, à expressão possível dessa mesma garantia, assim se evitando o acesso à prestação a quem não mostrasse ter relação suficientemente densa com a comunidade nacional.

Acontece que, quando aplicada a cidadãos portugueses, uma tal justificação não pode deixar de colocar, à luz da CRP, especiais problemas, que decorrem de três razões fundamentais.

Em primeiro lugar, por uma razão de princípio que ocupa, no sistema da Constituição, um lugar valorativo primordial. Em termos jurídico-constitucionais, a definição do que seja, ou em que possa consistir, a «comunidade nacional» – e a resposta à questão de saber quem a ela pertence ou quem, com ela, deterá laços de ligação efetiva – aparece como questão de tal modo relevante que não pode deixar de ser resolvida nos seus primeiros artigos, relativos aos “Princípios Fundamentais”. E o que deles resulta é que pertencerá naturalmente à «comunidade nacional» todo aquele que detiver a cidadania portuguesa. É o que parece, pelo menos, decorrer do n.º 1 do artigo 3.º, na parte em que se refere ao “povo” como titular do poder político soberano; e do artigo 4.º, na medida em que aí se elege a cidadania portuguesa como critério exclusivo para o preenchimento do conceito constitucional de “povo”. Significando as expressões nacionalidade e cidadania o vínculo que liga um indivíduo a determinado Estado, é difícil compreender que o legislador ordinário se veja na necessidade de exigir, em relação a cidadãos portugueses, requisitos ulteriores suscetíveis de comprovar a existência, em relação a cada um, de elos efetivos de união à comunidade nacional. Para todos os efeitos, a Constituição parte do princípio segundo qual o ser-se português é, em si mesmo, um estado pessoal que constitui condição suficiente de comprovação da existência desse elo efetivo.

Em segundo lugar, não parece congruente que esse requisito ulterior se cifre na exigência, imposta a cidadãos nacionais, de um período mínimo de residência legal em Portugal. Os portugueses, que integram, de acordo com a Constituição, a «comunidade nacional», serão naturalmente titulares de um direito fundamental a habitar o território que forma o suporte físico e geográfico dessa mesma comunidade. Isto mesmo decorre da ordem pela qual a CRP enuncia, nos «Princípios Fundamentais», os elementos que considera serem essenciais para a identificação do que seja a comunidade política nacional. Precisamente por isso não é admitida a expulsão de cidadãos portugueses do território nacional (artigo 33.º, n.º 1, da CRP), sendo por outro lado garantido a todos os cidadãos o direito de se deslocarem e fixarem livremente em qualquer parte do território nacional (artigo 44.º, n.º 1). Perante o recorte deste direito fundamental, de que qualquer cidadão português é titular, de residir em território da República, o conceito de residência legal nesse território, quando aplicado a portugueses, só pode ter o valor enunciativo que a acima se lhe atribuiu. E assim, por definição, nenhum português poderá vir a encontrar-se em situação de residência ilegal em Portugal.

Finalmente, e em terceiro lugar, a norma impugnada – no segmento ideal identificado pelo requerente no seu pedido, e que, como já se sabe, incide apenas sobre cidadãos portugueses – coloca problemas jurídico-constitucionais face ao disposto no n.º 2 do artigo 44.º da CRP. Decorre desta norma que os portugueses, além de disporem de um direito incondicionado a habitar o território da República, dispõem também do direito, que a todos é reconhecido, de emigrar ou de sair do território nacional e o direito de regressar.

Justamente por se tratar do exercício de uma liberdade fundamental, a saída do território português, e consequente escolha do território de qualquer outro Estado como espaço geográfico e social de vida, não acarreta para nenhum português a assunção de um estatuto diminuído de cidadania. A «presunção» de pertença efetiva à «comunidade nacional», que a Constituição associa estritamente à condição de ser-se português, permanece intacta.,

Ao impor que os cidadãos portugueses comprovem ter pelo menos um ano de «residência legal» em Portugal, o legislador ordinário está a instituir um regime mais gravoso de acesso ao RSI para um grupo específico de portugueses. Como sustenta o requerente, em causa estarão «situações (…) em que cidadãos portugueses acabados de regressar a Portugal, por terem voluntariamente decidido ou até sido forçados a abandonar o país de acolhimento, (…) se confrontam com o peso de uma condição pessoal de debilidade económica». Quer isto dizer que especialmente afetados serão todos aqueles que, tendo emigrado ou decidido pura e simplesmente sair do território nacional, a esse território escolham voltar. De acordo com o sentido preciso da norma agora impugnada, serão sobretudo esses que terão que comprovar a «residência legal» em Portugal pelo período mínimo de um ano, a fim de poderem aceder às prestações de RSI.

O legislador português estabelece uma diferença de tratamento entre cidadãos portugueses que tem como único fundamento um dado de facto: o facto de alguns de entre esses cidadãos terem escolhido sair do país e, posteriormente, terem igualmente escolhido a ele regressar. Sucede, porém, que tais dados de facto não correspondem a ações pessoais que sejam pelo Direito desconsideradas ou desvalorizadas. Muito pelo contrário. Como já se viu, os comportamentos a que os factos se referem correspondem ao exercício de liberdades que a Constituição tem por fundamentais, com todas as consequências de valoração subjetiva e objetiva que daí decorrem.

Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

6. a)  Declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante da alínea a), do n.º 1, do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, na parte em que exige a cidadãos portugueses um período mínimo de um ano de residência legal em Portugal para poder aceder ao rendimento social de inserção, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1 da CRP;
7. b)  Declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, na parte em que estende o requisito de um período mínimo de um ano de residência legal em Portugal, previsto na alínea a) do n.º 1 desse preceito legal, aos membros do agregado familiar do requerente de rendimento social de inserção, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1 da CRP.

Excertos do Acórdão nº 141/2015 de25 de Fevereiro